Paula Benavides y ley corta de isapres: falta de medidas como mutualización reduce la "sostenibilidad del sistema”

Fue un trabajo de tres meses y medio a un ritmo intenso motivado por el sentido de urgencia del mandato del Senado de elaborar una propuesta técnica fundamental para dar forma a un proyecto de ley corta que posibilite la implementación de dos fallos inéditos de la Corte Suprema sobre las isapres y evite su colapso financiero.

El resultado se plasmó en un documento suscrito en forma unánime por los 16 integrantes –en representación de Salud y Hacienda, de los gremios de isapres y clínicas, universidades, centros de pensamiento y asesores parlamentarios- y que generó amplias repercusiones, tanto por contenido de las propuestas como por el hecho de que éstas no fueron compartidas cabalmente por el Gobierno, como quedó de manifiesto en las indicaciones que envió a los pocos días.

“Desde el principio, en este trabajo siempre primó cumplir el mandato que se nos entregó para la implementación de los fallos, y a la vez asegurando la sostenibilidad del sistema de salud con una propuesta con el mayor respaldo técnico posible. Y eso se antepuso a cualquier diferencia, con compromiso y disposición al diálogo de todos”, señala la presidenta ejecutiva de Espacio Público, Paula Benavides, cuyo papel relevante en la iniciativa quedó manifiesto al defender sus conclusiones ante el Senado a mediados de este mes, ya conocidas las enmiendas del Ejecutivo que, no obstante recoger algunas de las propuestas, dejó fuera el eje de la fórmula.

“El principal valor del informe es que puso evidencia, cifras y estimaciones para hacer el análisis del problema que se enfrenta, lo cual tiene un valor muy significativo porque permite tener una discusión distinta”, asevera.

-¿Cómo asumió que el Gobierno no incorporó en sus indicaciones la mutualización de riesgos en el cálculo de las devoluciones de las isapres a los afiliados que obliga el fallo por tabla de factores?

-Las indicaciones incorporaron varios aspectos trabajados en la comisión como el piso de cotización del 7% o en los plazos para hacer las restituciones de lo que se cobró en exceso. Pero también hay aspectos que no se consideraron y que son fundamentales para evitar una crisis del sistema de salud, entre ellos la mutualización. También el informe especificó medidas habilitantes para la contención de costos y plantea un consejo consultivo con independencia y facultades muy claras para contribuir a la certeza jurídica.

- ¿Qué efecto tiene para dar viabilidad a una salida a la crisis?

- La ausencia de estas medidas tiene un impacto significativo y hace poco probable la sostenibilidad del sistema. No hay que perder de vista viabilizar la implementación de los fallos, evitando que se produzca una crisis con impactos sistémicos. Si ese objetivo se logra con medidas distintas, también es correcto, pero creo que eso aún no se ha logrado.

- ¿Por qué la mutualización debe ser considerada en la ley?

-La mutualización es un principio que es propio de cómo funcionan los seguros y acá estamos hablando de un seguro de salud. Esto tiene que ver con que cuando uno paga una cotización entra a un fondo común, las personas que tienen una siniestralidad más baja financian a quienes sí necesitaron prestaciones más altas y, por lo tanto la mutualización es de la esencia de cómo funcionan los seguros y eso está detrás de la fórmula propuesta.

-El Gobierno insistió en que mutualización no es aplicable desde el punto de vista jurídico

-Es perfectamente consistente con los fallos. Éstos definieron a los acreedores de las restituciones, a quienes se les cobró un precio mayor al que resulta con la tabla única de factores, y a quienes les corresponde devolver las cantidades recibidas en exceso por las isapres. Pero no definieron los montos a restituir, sino que establecieron un mandato al Ejecutivo para determinar la forma de computarlos y sobre ésto -que no fue resuelto expresamente por la Corte-, se buscó aportar una forma de cálculo que contribuya a la certeza jurídica. 

-Sin embargo, el propio Superintendente de Salud, Víctor Torres, aseveró que “el sistema no funciona con mutualización, ya que si las isapres cobran en exceso, tienen que devolverle a cada persona, y si se generan excedentes, estos van a una cuenta individual propiedad de los afiliados, no del sistema”. 

-Creo que en esa discusión se mezclaron cosas bien distintas. Los excedentes se dan cuando se pacta un precio por debajo del 7% y están pensados como algo más en el margen y transitorio, aunque en la práctica se dan habitualmente porque no se obliga a actualizar los planes en casos como cuando a una persona  se le sube el salario. De hecho, sobre este punto, la Comisión Técnica propuso que esto se corrigiera.  

Por su parte, los excesos son sobrecotizaciones por encima de lo pactado y del 7% que se dan por errores, cuando hay rentas extraordinarias o dos empleadores. Entonces, no tiene que ver con la mutualización, y es evidente que hay que devolver algo cuando fue mal cobrado.

Entonces, enfocándose en la cotización pactada, es claro que existe mutualización. Por cierto, hay menos solidaridad de la que uno quisiera exante, porque hay un margen relevante de discriminación y tarificación por riesgo. Pero esta discriminación no es perfecta y además existe el GES con prima plana, y expost los aportes de los afiliados se destinan a un fondo común donde se mutualizan los riesgos. Si alguien se no enfermó en un año, no le devuelven sus cotizaciones pactadas, sino que estas financian a quienes lo requirieron.

-La mutualización ha generado resistencias a nivel político ¿Cómo revertir esta percepción?

-Hay que salir del eslogan que se puso en cuanto a si era o no un “perdonazo”, para profundizar la discusión técnica y jurídica de su incorporación, porque es una fórmula de cálculo adecuada, perfectamente consistente con lo que han planteado las autoridades respecto de que es primordial dar cumplimiento cabal a los fallos. Además, permite conjugar a la sostenibilidad del sistema de salud. En este sentido, la mutualización es perfectamente consistente con lo que han planteado las autoridades respecto de que es primordial dar cumplimiento cabal a los fallos.

- ¿Es necesario reponer el concepto de la mutualización en el discusión que viene de la ley corta?

-Es valioso que se profundice en la discusión técnica y jurídica respecto de su incorporación, porque es una forma de cómputo adecuada para el cumplimiento de los fallos y que, a la vez, contribuye a la sostenibilidad del sistema. Pero si no se llega a un consenso, lo importante sería que se propongan alternativas que permitan alcanzar el objetivo final que es viabilizar el cumplimiento de los fallos, evitando una crisis con impacto sistémico.

El cálculo de la deuda

-¿Pueden las isapres asumir la deuda calculada en US$ 1.000 millones por la indicación del Gobierno, muy superior a los US$ 451 millones que arrojó el informe?

-La deuda estimada por la comisión técnica es significativa, comparable a las utilidades acumuladas entre 2012 y 2020 y al total del patrimonio actual del sistema, cercano a US$ 450 millones. Sin el criterio de mutualización como determinación sistémica del pasivo, sumado a los efectos en los flujos futuros de ingresos, muy probablemente se va a gatillar escenarios de quiebra inminente.

- ¿Cuáles son las magnitudes que permiten cumplir las devoluciones que instruye el fallo sin provocar un efecto sistémico?

-El informe de la Comisión Técnica comienza por un análisis de la situación financiera actual y realiza un conjunto de propuestas para hacer viable la implementación de los fallos, porque si se detona una crisis y se generan quiebras de las isapres, no van a existir las devoluciones, no va a haber bajas de precio y, en realidad, lo que vamos a tener es que las personas más vulnerables y enfermas van a enfrentar una enorme incertidumbre respecto de sus coberturas. Eso es lo que hay que evitar.

-A propósito del fallo GES, el presidente de la Asociación de Isapres advirtió un riesgos para las coberturas en un plazo de tres meses...

-En la comisión no hicimos un cálculo de ese tipo. Pero sí es claro que el riesgo es inminente porque el equilibrio financiero del sistema hoy es precario y la magnitud de los efectos de los fallos es muy significativa. El fallo GES involucra una caída promedio de los ingresos de 12,7%, y de casi 26% para algunas isapres. Por eso es fundamental que ambos fallos se implementen en conjunto con la Ley Corta.

-Las cifras de las isapres al tercer trimestre confirman una mejoría este año ¿eso cambia las condiciones del análisis de la crisis de ese sistema y de la ley corta?

-Las isapres vienen de un periodo en 2021 y 2022 con pérdidas del orden de $ 300 mil millones. Y en 2023 efectivamente se ve una normalización financiera porque se registran mayores ingresos por aumentos del precio base y de la prima GES; pero aún dos isapres mantienen pérdidas. Además, esta cifra azul está determinada principalmente por una o dos isapres que son las que más aumentaron la prima GES. Entonces, es una condición precaria, que se va a deteriorar gravemente en el contexto de la implementación de los fallos, porque la magnitud de sus efectos, tanto en el pasivo que se genera como en la disminución de los ingresos futuros, es de gran envergadura.

Las decisiones de las autoridades 

-¿Ha tomado el Gobierno las decisiones con el sentido de urgencia que demanda la situación?

-Si se detona una crisis, no solo afectaría a los afiliados de las isapres, también tendría impacto en los prestadores privados, que a su vez prestan servicios en el sistema público y contribuyen a aliviar las listas de espera.

Desde noviembre de 2022 llevamos dos prórrogas al fallo por tabla de factores, y todavía no hay acuerdo sobre un proyecto de ley corta. Entonces, debiéramos ver un mayor sentido de urgencia y de apertura en la discusión, entendiendo la complejidad del problema que se enfrenta.

-¿Cuáles son las medidas adecuadas que es necesario adoptar para evitar la posibilidad de una quiebra con impactos sistémicos?

-El enfoque seguido en la comisión técnica fue, por un lado, aportar a la certeza jurídica en la determinación del pasivo, y, por otro, permitir los ajustes necesarios hacia adelante para que no se profundicen los desequilibrios financieros en el sistema. Por ejemplo, permitiendo ajustes del precio base y a través de medidas de contención de costos. Esto fue acompañado de una propuesta de fortalecimiento institucional con un consejo consultivo permanente independiente y robusto. Al mismo tiempo, entendiendo que el sistema de salud requiere cambios que van más allá de una ley corta, desde la comisión se recalcó la urgencia de avanzar paralelamente en un trabajo técnico y político para legislar cambios que se hagan cargo de los problemas estructurales del sistema.

-¿Qué impresión tiene respecto de la discusión en la Cámara de Diputados?

-Creo que es una discusión que va a depender de cómo se resuelva el proyecto de ley en el Senado.